Dans son article 31, le PLFSS 2012 actuellement examiné à l'Assemblée nationale prévoit un meilleur encadrement de la politique d'emprunt et de placement des organismes de Sécurité sociale. Compte tenu du contexte extrêmement incertain sur les marchés financiers et dans le système bancaire européen, un tel encadrement est essentiel. Il doit viser à assurer à la fois une plus grande sécurité et une plus grande lisibilité de la politique financière que peuvent être amenés à mettre en oeuvre les gestionnaires des régimes de Sécurités sociale. La situation dans laquelle se trouvent aujourd'hui de nombreuses collectivités, qui ont eu recours à des produits financiers dont elles ne connaissaient ni ne maîtrisaient pas les risques, appelle à la plus grande prudence dans la manière dont nos déficits sociaux sont financés à court et moyen terme.

Rappelons que les organismes de sécurité sociale ont recours quotidiennement à l'emprunt pour deux raisons principales : l'amortissement de la dette sociale confiée à la CADES (organisme purement financier, qui peut utiliser un grand nombre de titres), et le financement au jour le jour des besoins de trésorerie des régimes et organismes autorisés à recourir à des « ressources non permanentes » par la loi de financement de la sécurité sociale.

Aujourd'hui, les besoins de financement de notre système de protection sociale sont très conséquents, malgré la tendance baissière prévue. Le déficit du régime général devrait passer de 19,3 milliards d'euros en 2011 à 17,4 milliards en 2014. Celui du Fonds de solidarité vieillesse passerait au cours de la même période de 3,9 à 2,2.

Or, le financement de notre système de protection sociale est de plus en plus dépendant des marchés financiers, et donc exposé aux risques financiers, notamment à celui des fluctuations des taux d'intérêts et du prix des actifs sur les marchés financiers. Le risque financier est une épée de Damoclès au-dessus de nos retraites et notre système de santé.

Les taux d'intérêts représentent déjà un poids important pour le financement de la sécurité sociale : à titre d'exemple, sur l'ensemble de la période 2003-2010, la somme des intérêts payés par l'ACOSS s'est élevée, selon la Cour des comptes, à 2,6 milliards d'euros. Mais le risque de taux s'avère grandissant : d'abord, parce que l'ACOSS s'endette majoritairement à court terme, ensuite, parce que la part d'endettement à taux variable de la CADES est importante (supérieure à 25% dès cette année). En conséquence, la cour des comptes estime qu'une remontée des taux d'intérêts de 100 points de base aurait pour effet un accroissement immédiat de la charge d'intérêt annuelle de plus de 500 millions d'euros.

Le défi du financement que doivent relever les organismes de sécurité sociale, c'est celui de concilier à long terme, la mise en réserve des ressources et la recherche d’une performance financière (notamment à long terme, par exemple pour le fonds de réserve des retraites), avec à court terme (moins d’un an), l’optimisation des excédents ponctuels de trésorerie. Pour cela, le PLFSS 2012 propose un cadre juridique prudentiel à-même d'assurer à la fois une plus grande sécurité et une plus grande lisibilité de la politique financière que peuvent être amenés à mettre en oeuvre les gestionnaires des régimes de sécurité sociale. Il s'agit d'une part d'encadrer le recours à l'emprunt sur les marchés financiers, d'encadrer les placements, et d'introduire un audit annuel de l'ACOSS. Ce sont là des mesures essentielles, qui vont dans le bon sens, mais ne sont pas encore à la hauteur des enjeux.

L'enjeu, comme je l'ai rappelé, est de pérenniser le financement de notre système de protection sociale dans un contexte très incertain.
La première chose à faire pour limiter les risques financiers qui pèsent sur notre système de protection sociale, c'est de reconnaître que nous ne pouvons continuer à accumuler les déficits. Sans déficit, pas besoin d'emprunter. J'ai formulé, en d'autres occasions, des propositions pour limiter nos déficits sociaux, notamment en termes de dépenses de santé. La réflexion à ce sujet mérite d'être engagée sans délai, car les mesures ponctuelles du gouvernement, prises à la va-vite, relèvent du bricolage et ne résoudront pas nos problèmes structurels de financement à long terme.
Le deuxième levier d'action dont nous disposons consiste à encadrer beaucoup plus strictement les méthodes de financement. Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des comptes propose que l'ACOSS soit dotée au plus vite du cadre prudentiel et des outils de contrôle interne adaptés à la désintermédiation partielle de ses financements. 

Mais il faudra aller plus loin. Le PLFSS 2012 occulte purement et simplement certains éléments essentiels. Le gouvernement a le volontarisme et la rigueur sélectifs... Quid, par exemple, de la CADES ? La Cour des comptes demande, à juste titre, que l'information sur le coût de la dette sociale et la performance de la CADES soit améliorée. Rien à ce sujet dans le PLFSS. Nous devrions pouvoir avoir une vision sur les perspectives de long terme du coût de la dette gérée par la CADES, qui est exclusivement traité aujourd'hui en termes d'amortissement annuel. Il serait légitime de savoir quelle est la charge totale d'intérêt engendrée par la dette afin que  nous prenions enfin en compte dans nos débats l'alourdissement de la dette et l'augmentation du risque induits par l'absence de réforme importante de notre système de protection sociale.

Enfin, il faudra reconnaître, comme le souligne la Cour des comptes, que le système d'amortissement de la dette sociale créé dans les années 1990 avec la CADES est à bout de souffle. La dette sociale continue de croître plus vite que la capacité d'amortissement de la caisse. Au lieu d'un outil vertueux de responsabilisation, nous avons enfanté un monstre dont nous risquons de perdre le contrôle. Pour éviter la catastrophe, j'ai souligné qu'il faudra en premier lieu s'attaquer aux déficits sociaux. Il va également enfin falloir se résoudre à rétablir le lien direct entre les dépenses sociales et leur financement, et cesser d'utiliser l'artifice comptable que nous permet la CADES pour repousser le paiement de nos factures à un avenir de plus en plus lointain.